地方制度改革之感想

現(xiàn)在流行關(guān)于行政之理論有兩件呼叫得最響最高的，一件是所謂中央與地方之分權(quán)，一件是所謂行政效率。我以為這兩件都不是什么有邏輯性的問(wèn)題，在分解之后，或者問(wèn)題先已不能存在，遑論他的答案？

現(xiàn)在的中國(guó)和帝政專制時(shí)代的中國(guó)一樣是沒(méi)有地方的。因?yàn)榈胤焦倮舳际侨蚊谥醒耄词窃诶碚撋希饷庀涤谥醒耄@些地方官是對(duì)中央負(fù)責(zé)，不是對(duì)地方負(fù)責(zé)的。中國(guó)并沒(méi)有民選的市長(zhǎng)，如法德；沒(méi)有民選的省長(zhǎng)，如美國(guó)；沒(méi)有民選的縣參事會(huì)，如英國(guó)。所以在中國(guó)（至少在理論上）中央與“地方”之爭(zhēng)仍是一家之事，并不真是中央與地方之爭(zhēng)。譬如大唐天子調(diào)度不了他的河北山東節(jié)度使，只好對(duì)他們加官進(jìn)祿，這卻算不得分權(quán)于地方。如這樣的事，本是所謂“割據(jù)”。這名詞雖不好聽只是事實(shí)可惜如此，也只是依事實(shí)定方案了。對(duì)付這樣事實(shí)的方案是不能一概而論的，從最文的說(shuō)起，先把中央的機(jī)能造得完善了，不怕他不來(lái)朝奉土。用句古典，所謂“遠(yuǎn)人不服則修文德以來(lái)之”。再就最粗的說(shuō)，便是用兵力來(lái)糾正。用句古典，所謂“一條棍棒等身齊，打得來(lái)四百坐軍州都姓趙”。在這兩極端中間，自然還有無(wú)數(shù)的法子，而其適用與否則在乎當(dāng)前之形勢(shì)。不過(guò)，實(shí)際問(wèn)題既是如此，而避此則談中央與地方分權(quán)，似乎未必能弭此日之內(nèi)禍罷？

說(shuō)到增加行政效率，似乎也有把這口號(hào)看得過(guò)重的地方。行政的手續(xù)要快，這是誰(shuí)也不能否認(rèn)的，如現(xiàn)在的若干行政機(jī)關(guān)及法院之耽擱事件，真是荒謬到極度的。但整頓這些事自有對(duì)癥的藥，如裁汰無(wú)用的人，減少無(wú)用的轉(zhuǎn)折，變更黨政雙管的制度，督責(zé)官?gòu)d及人員之負(fù)責(zé)，等等，不必因此并近代官署制之雛形而亦廢止之，轉(zhuǎn)向當(dāng)年之幕府制復(fù)古去。現(xiàn)在地方制度中有兩個(gè)大改革的趨勢(shì)。一、所謂省府合署辦公。二、縣政府中廢局設(shè)科。省府合署辦公究竟有什么好處，我至今莫能知曉，其有害處則是想得到的。既合署了，則廳中有事要先商之于省府秘書廳，省府秘書長(zhǎng)對(duì)于省長(zhǎng)是親近的，省長(zhǎng)是容易聽他的話的，因此各廳本有奉承省政府秘書廳意見(jiàn)的趨勢(shì)，如再合署而各廳不能直發(fā)公文了，則秘書廳之指揮各廳長(zhǎng)更要加甚。于是各廳皆不成其為廳，皆成省府之科。

有一次我以此一意詢于一位亮節(jié)剛正的市長(zhǎng)石衡青先生，他說(shuō)：“豈但如此而已，合署之后，各廳（或局）不能直發(fā)公文，廳長(zhǎng)（或局長(zhǎng)）還要仰承省署（或市署）科長(zhǎng)的鼻息，自身只是一個(gè)科員，哪夠得上科長(zhǎng)？”我對(duì)于他這話和對(duì)于他的對(duì)日意見(jiàn)一般的佩服！從此處看，可知此等改革，是極其根本的改革。不敢用當(dāng)今的比喻，姑用明朝的比喻，好像把六部的權(quán)都集合在一個(gè)承宣太監(jiān)身上一樣。如此嚴(yán)重的改革，若徒因“行政效率”而起，真是小題大做了。不記得清末的事么？有的地方督撫同城，以致巡撫一無(wú)實(shí)權(quán)，當(dāng)時(shí)主張行新政者，以此為詬病，于是廢除之。又不記得官文、胡林翼的事嗎？胡林翼是個(gè)極有才干的人，官文是個(gè)愚而好自用的人，只因官為總督，胡為巡撫，胡不得不用三分之二的精神去對(duì)付官文，三分之一乃是對(duì)付太平天國(guó)。現(xiàn)在開倒車者，似乎把這一類的經(jīng)驗(yàn)都忘了，或者不知道。

至于廢政府之各局，而縣長(zhǎng)可以自行派科長(zhǎng)，也嫌有些籠統(tǒng)。夫縣政府中之不該設(shè)財(cái)政公安兩局，而此兩局之長(zhǎng)尤其不應(yīng)由省政府直派，在中國(guó)這樣簡(jiǎn)陋的地方情形之下，這是當(dāng)然的。至于教育，本當(dāng)是全省齊一的，而其行政性質(zhì)又與普通民政不同，這一局是不便裁的。縣長(zhǎng)若是熟習(xí)民政的，則在教育上其勢(shì)不能內(nèi)行。縣長(zhǎng)所派的教育科長(zhǎng)，平均來(lái)決不如教育廳所派的教育局長(zhǎng)，因?yàn)榭h長(zhǎng)之選此等人當(dāng)然遠(yuǎn)不如教育廳長(zhǎng)在行。一切局之廢止，勢(shì)使縣長(zhǎng)有包辦之權(quán)，縣長(zhǎng)固不是可以垂拱而治的，然也不是可以包辦而治的。

我以為目前地方政治之不濟(jì)，與其歸罪于制度，毋寧歸罪于人選。省主席縣長(zhǎng)之人選若得當(dāng)，在更好的制度下固然更好，在目前的制度下也還有很多事可做。若不得當(dāng)，如一省之長(zhǎng)永是由不能干城國(guó)家之武人充任，縣長(zhǎng)多是由護(hù)兵馬弁無(wú)賴腐官為之，在現(xiàn)在的制度下固然好不了，在加權(quán)的制度下更容易把事弄壞，擇人難而改制易，或者這就是現(xiàn)在不談?dòng)萌硕⒁庠诟闹频脑蛄T？

老生不免常談，話從遠(yuǎn)處說(shuō)起。漢朝承襲秦朝的一個(gè)整整齊齊的行政系統(tǒng)，在地方制度上是很能劃一的（此指郡縣一部分說(shuō)）。以郡統(tǒng)縣，以中央統(tǒng)郡，雖設(shè)州刺史，以行監(jiān)察權(quán)，州刺史卻并不是個(gè)大官，不是郡守的上司。在天下亂時(shí)，鄰郡兼并，不特州刺史大了，并且嫌刺史之名稱不尊，于是設(shè)立了州牧。中央失權(quán)，州牧自辟掾?qū)佟＿@自辟掾?qū)僖患卤臼且坏玫模灰孕姓Я塑壍兰染茫@樣的風(fēng)氣，也就歷魏晉而相沿成常規(guī)了。中央政府便加這樣的地方官一個(gè)冠冕的名號(hào)，叫做“開府”。這不是在中央“開府作牧”的開府，而是在地方開府專征的開府。從此留下一個(gè)惡劣的封建式的幕府，制到了清末的督撫。不徒枉革了幾場(chǎng)命，現(xiàn)在連知縣也快要“開府”了。

“徒法不足以為政”，還是慎改制度，嚴(yán)求人選，何如？

（未刊稿，原收入《傅斯年全集》第五冊(cè)，臺(tái)北：聯(lián)經(jīng)出版公司，1980年出版，暫系于此）