政治之機(jī)構(gòu)化

在歐洲，近代政治之進(jìn)展程序中，有一個(gè)出力不出名的大工作，是無窮的無名英雄以無窮的努力才把十九世紀(jì)晚年的成績奮斗出來的。這個(gè)大工作叫做政治之機(jī)構(gòu)化。歷史上很少記載這些英雄的事業(yè)，并且很少記載這些事跡的演進(jìn)，因?yàn)檫@些事都不是轟轟烈烈的。然而十九世紀(jì)下半葉以來歐洲列國政治運(yùn)用之效能，正多由于這一點(diǎn)上之進(jìn)步，這是潛心看近代史的人都該知道的。

原來歐洲也不曾有機(jī)構(gòu)化的政治，雖說有些自中古傳來的遺物和遺訓(xùn)，支配著行政，所謂“有機(jī)構(gòu)的政治”是不發(fā)達(dá)的，所以政治不外乎宮廷之謀計(jì)與斗爭，行政不外乎人事之消長與變動。所以列國之間“興也勃焉，衰也忽焉”，這都是因?yàn)閭€(gè)人的分素太重了。

在中世紀(jì)和近世紀(jì)的初年有些地方，其地方自治頗能機(jī)構(gòu)化，其政府卻不能，這樣的歐洲國家在后來也都趨于衰敗了。只有英法兩國能于較早的時(shí)期中把政治機(jī)構(gòu)化，這個(gè)事業(yè)隨著這兩個(gè)國家的開拓而開拓，隨著這兩個(gè)國家的進(jìn)步而進(jìn)步。其中英國尤能在此一道上擅長，法國卻以政治常常劇變差居后列，在十九世紀(jì)約六十七十八十諸年間，英國政治和一般行政之機(jī)構(gòu)化在世界上居第一位，其能發(fā)揮其巨大國力，這當(dāng)然是主因之一。

政治之機(jī)構(gòu)化即等于我們國中的一句常言“上軌道”，設(shè)若這軌道不是過于不合理的，上了軌道自然可以發(fā)揮政治的大力量，不上軌道自然是亂哄哄相消相滅，決不能發(fā)揮政治的力量。有時(shí)可憑大人物之努力，不曾機(jī)構(gòu)化的政治也未嘗不可照耀一時(shí)，如中央亞細(xì)亞時(shí)常崛起的豪杰，如鐵木真一流的人物，但，這終不是國家百年有道之長基。

在古代中國的政治學(xué)理論中，本來也有兩派的爭論：一派主張人治，以為“有治人無治法”；二派主張法治，以為“有治法而后有治人”。這一套爭論，直到黃梨洲手里還辯論不休。憑借近代的經(jīng)驗(yàn)看去，兩種說法，實(shí)在“相反而相成”。

歷史上給我們的印象是這樣的：在創(chuàng)造或改革的時(shí)代，似乎人的分素格外顯得重要，在守成的時(shí)代似乎法的分素有莫大之力量。其實(shí)這個(gè)印象，不盡可靠。在創(chuàng)造或改革時(shí)，雖靠大人格為推動力，而其推動之成績必須能夠安定下來，方才可以算做真實(shí)的貢獻(xiàn)，否則“人在政舉，人去政息”，縱使可以在歷史上留一奇跡，終不能開拓三百年的泰運(yùn)。想把成績安定下來，保持到后來，必須把政治機(jī)構(gòu)化，因?yàn)槿耸菬o常的，機(jī)構(gòu)是有常的。開創(chuàng)的時(shí)代固然要“法”，守成的時(shí)代卻也要人。若使守成的時(shí)代只注意法之保持而不問人之能不能，自然不久便腐敗下去，到了腐敗，所謂法者自然也墜地了。所以我們在今天這個(gè)洋洋大觀的世界中，大可笑古人何以只能看到一面。其實(shí)法治人治是一事不是兩事：有治法然后有治人，惟治人方能用治法。

以上所說，雖不免如轅固生所謂“尋常家人言”，卻實(shí)實(shí)在在是政治中的一個(gè)要義，發(fā)揮起來，固可寫成一部大書，縮約起來，也不過是兩句話——治人治法，相互為用，缺一不可；求政治上軌道，非機(jī)構(gòu)化不可。

近幾年中，中國政治的進(jìn)展，其神速為明初以來數(shù)百年中所未有。其所以有此成績者，固然由于人力之發(fā)揮并不由于法治之運(yùn)用，但若為中國常久著想是不是如此便足，我輩心中不能不有所顧慮。我并不是說不重視人的因素，我們知道撥亂反正當(dāng)然要靠人的因素。但就歷史上看去，創(chuàng)業(yè)是一階段，定功又是一階段，前者靠人力，后者恃機(jī)構(gòu)。制度是國家的根本，中央亞西亞旅風(fēng)式的起落，在政治中是不可為訓(xùn)的。

從國民政府在南京建都以來，十年以上了，似乎尚未能把政治機(jī)構(gòu)化。其所以如此，自然有其不可免的原由，內(nèi)部糾紛，至于戰(zhàn)爭，外來壓迫，不得喘息，都是使建國工作受影響的。但這些事實(shí)固然是不可抹略的事實(shí)，憑此事實(shí)固然可以恕諒至今政治之還不曾機(jī)構(gòu)化，然而政治之還不曾機(jī)構(gòu)化卻也是一件不可抹略的事實(shí)，為建國起見不能不加以注意，且謀改正。

所謂政治之機(jī)構(gòu)化，換句話說，即是“政治之非個(gè)人化”。在這一個(gè)要求中，并不是忽略個(gè)人的因素尤其在撥亂反正的時(shí)候，這個(gè)人因素是絕不可以忽略的。但若是政治完全靠個(gè)人因素，這政治決不是近代政治，憑這政治以成立國家，不能穩(wěn)固的。

政治之非個(gè)人化，可以從多方面去看。自封疆大吏之僚幕制進(jìn)步為官屬制，是“非個(gè)人化”之一例。以考試為用人之標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)行“文官制”（Civil service）也是“非個(gè)人化”之一例。但政治之非個(gè)人化不止于此。舉凡各機(jī)關(guān)之能發(fā)揮其職權(quán)，國家制度之受尊重，法令之能切實(shí)奉行，下級在職者之能施展其才能，皆靠政治之能擺脫不需要的個(gè)人影響。拿中國目前的現(xiàn)狀來說，同一機(jī)關(guān)，如果它的長官在錯(cuò)綜的人事上有好地位，事情便好辦，否則不易辦事，到處遭人的忽略，或至藐視。這是把個(gè)人的重要性放在國家的政務(wù)之先了。又如，辦事好講交情，甲與乙要好則相助，不要好則相梗。舉例，假設(shè)和財(cái)務(wù)當(dāng)局要好，領(lǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)便可省去很多麻煩之類，這是把個(gè)人的關(guān)系放在國家的責(zé)任之先了，尤其不可為訓(xùn)。又如同為國人，同樣服務(wù)，某也某也自居為某人的人，亦被指為某人的人，某進(jìn)則一大批人彈冠相慶，某退則樹倒猢猻散，這樣不由主義與職任而由個(gè)人關(guān)系的結(jié)合，自親戚至于徒黨，也是不使政治上軌道的一個(gè)大原因。中國若要現(xiàn)代化，非掃除這些毛病不可。

有一個(gè)什么會，最近塌臺了，負(fù)責(zé)清理積案者，發(fā)現(xiàn)了原主辦人的便條子好幾寸厚。會中雖有一理事會而永久不曾開過，有預(yù)算，也不曾照預(yù)算規(guī)定的項(xiàng)目實(shí)行。這個(gè)現(xiàn)象在中國目下各機(jī)關(guān)中似乎相當(dāng)流行，這是應(yīng)該徹底矯正的。有些教育界出身的人也有時(shí)犯這樣毛病，真可嘆惜了。一部或其他一機(jī)關(guān)的長官，無論如何智慧過人，赤心為公，如不靠組織使同僚發(fā)揮其才力，但靠自己，是不易成大功的，獨(dú)斷尚是一個(gè)辦法，獨(dú)辦卻不成一個(gè)辦法?。?/p>

想把中國政治機(jī)構(gòu)化，須有五年的大努力，上下一致的決心，并且要犧牲某項(xiàng)某項(xiàng)的小方便。在抗戰(zhàn)中有些事固然行不通，然也有些事未嘗不可做。以下舉出幾事，有的目下可以加以注意，有的在戰(zhàn)事勝利結(jié)束后不可不加以根本的改良。

一、欲求政治之能機(jī)構(gòu)化，不可不先把機(jī)構(gòu)單簡化。政治之能機(jī)構(gòu)化，是要先養(yǎng)成這樣一種普及的習(xí)慣，方才可以推行下去的，機(jī)構(gòu)如果太復(fù)雜了，一般人不易養(yǎng)成遵守它的習(xí)慣。目前我們政府的整個(gè)組織實(shí)在過分復(fù)雜些，求其“身之使臂，臂之使指”，固不可得，求其互相調(diào)節(jié)，亦不可能。且以其復(fù)雜之故，自然容易引起人之逾越，因而“復(fù)雜”成了“機(jī)構(gòu)化”的障礙。

二、法令必須自上遵守，不能因人事上有何一種方便一時(shí)間加以忽略。如果感覺某一法令有何不好之處，自當(dāng)計(jì)較它的如何更改，但在未更改前是不該拿它來遷就人事的。

三、制度及法令不可常在改動中，若常在改動中則永久不能建設(shè)政治中的秩序。至于關(guān)系國家根本及人民行事者，尤其不可常改。政治中必有了秩序，政務(wù)方才容易推行，常改動的狀態(tài)中是不能出產(chǎn)秩序的。

四、國家治，必須“賢者在位能者在職”，然后國家可以治。所以“尚賢”應(yīng)當(dāng)是民國立政的根本，“親親”卻是“民國思想”之仇敵，所以有一切任賢避親的法制與習(xí)慣是當(dāng)從速建立或養(yǎng)成的。

五、各級官員的職權(quán)必須劃分，下級的人不可侵上級的權(quán)，上級的人尤不可侵下級的權(quán)。因?yàn)橄虑稚蠙?quán)，已經(jīng)可以招致政務(wù)之紊亂了，而上級的人代下級辦事，更容易使其僚屬全部木偶化。一個(gè)機(jī)關(guān)里的事務(wù)每每是很多的，必須一切職員均能發(fā)揮其智力。然后可以辦得好，其中指臂之間自然要有條理，主管者自然要有決斷，但下級人之創(chuàng)見不可抹殺，下級人之智力不可不使其發(fā)揮。若不然者，久而久之，一切僚屬都成木偶人或應(yīng)聲蟲，這個(gè)機(jī)關(guān)便僵化了。

（原載1939年1月29日《今日評論》第一卷第五期）