清初，清廷為鞏固統治，不能再增賦稅，從而制定了 《賦役全書》。但是，前方戰火連天，又需龐大軍費，這樣便使財政出現赤字。如何解決這一問題，成為清政府著力尋求的方案。順治四年 (1647年)、順治六年 (1649年) 曾兩次把解決財政問題作為殿試的試題。

最早提出招集流亡開墾荒田的是山東巡撫方大猷。他在順治元年 (1644年) 便提出，把無主荒地分給流民官民屯種，有主無牛、種者，官給耕牛、種子，三年內免征賦稅。同年，河南巡撫羅繡錦，又提出軍墾。

到順治六年 (1649年)，清政府決定： 凡逃亡各處的百姓，不論是原籍還是外籍的，廣加招徠，編入保甲，由州縣官發放印信執照，開墾耕種，永準為業，六年以后再征賦稅。

后來，清政府又對州縣官吏實行獎勵政策，墾地到一定的頃數可加官一級。調動了地方官的積極性，許多地方官想方設法招募流亡開荒種地。不少官吏因此而得到升遷。河南、山西、湖廣、廣西、順天招民開荒都有不少的成績。

由于勞動人民艱苦的開墾，農業生產開始復蘇，耕地增加，人口增殖。就耕地面積而言，順治八年 (1651年) 為290萬頃，順治十八年 (1661年) 增為526萬頃，增長76%。就人丁戶口而言，順治八年 (1651年) 1063萬余，順治十八年 (1661年)1913萬余，增長80%。

當然，由于戰爭連年，開墾荒田仍然有限，許多可墾荒田仍然未加開墾。不過，畢竟人丁、田地有了較大增長，為以后的經濟發展打下了基礎。清初招募流民墾荒的舉措是應予以肯定的。