南京國民政府的“黨治”

孫中山生前，國民黨尚未掌控全國政權。從國民黨改組到北伐攻占武昌、南京這段時間里，國共兩黨還在合作。因此，他的“黨治”還是理想，沒有具體的制度設計，更談不上實際的制度操作。這個任務，由在南京建立掌控國民黨中央權力的蔣介石、胡漢民完成。

早在1926年8月14日，北伐尚在進行之時，蔣介石在長沙作《黨員的責任和地位與組織紀律之重要》講演，就開始解說孫中山所倡導的“黨治”：

我們的政府是由黨產生出來的，黨是政府的一個靈魂，政府完全要黨來指導，要黨員來擁護、輔助，才能施行我們黨的政綱，發揮我們黨的效力，所以我們的黨與政府，是相連的，不能分開的！從前軍閥的政府是壓迫民眾壓迫我們黨的，我們認他是敵人，他與我們的關系、利害，統統相反，我們要想種種方法反對他、破壞他、打倒他；現在的政府，是我們黨的政府，也就是我們自己的政府，我們的黨命令政府、指揮政府，政府才能發生效力，照黨的主義政策去實行。如果黨員不明白這個政府是黨的政府，與政府始終立在反對地位，政府一舉一動，我們都要反對。我們黨的效力就完全失掉了！我們黨的力量怎樣才能強固敏捷？必須政府完全聽黨的命令，照黨的政綱做去，黨員卻也不可掣政府的肘，這一點，每一個黨員都要留心記著的，從前有許多黨員不明白，他以為黨既立在監督政府的地位，黨員對于政府就可以反對，卻不知“以黨治國”這句話，不是說我們黨員統統做官，統統到政府里面去治國，而是要拿黨來做中心，根據黨的主義、政綱、政策，決定了政治方案，交給政府去實行，黨不是直接施政的，是透過政府做發號施令的機關，所以黨對于政府有輔導扶助之必要，我們能夠輔助政府，黨才發生效力！黨與政府要很密切地配合團結起來分工合作，黨才可以達到治國的目的，所以請各位不要誤解“政府同黨的地位”。須知凡事于政府有利，于黨也有利，于政府有害，于黨也有害，政府失敗，黨也失敗。政府同黨是革命政權的表里兩面，是密切聯系而不可分開的！

“政府由黨產生”，“政府是黨的政府”，“政府必須完全聽黨的命令”，黨“透過政府做發號施令的機關”，這就是南京國民政府成立前蔣氏“以黨治國”的黨治。

國共合作破裂，國民黨“清黨”反共，一黨獨大。1928年4月18日，蔣介石、胡漢民兩派聯合，在南京成立國民政府。“黨治”通過國民黨元老胡漢民的闡釋，進入中國的實際政治生活。

胡漢民長期追隨孫中山，是孫中山三民主義、五權憲法的解說人。早在1927年5月，他在雙五節紀念會的講演，用“以黨救國、以黨建國、以黨治國”來概括孫中山所倡導的黨治。他認為，只有國民黨才能挑起救國建國治國的重擔。“救國建國治國的大業簡直是舍國民黨其誰。……在軍政訓政兩個期間，本來人民應操的權柄，須由國民黨暫時代操，并須只讓國民黨一黨來代操，一切思想，行為，組織，都是要統一的。這兩個時期，不能容許多黨來合治，是要唯一的自己擔任的。”

南京國民政府成立后，胡漢民、孫科向國民黨中央提出訓政大綱提案。在提出提案的同時，胡氏還發表《訓政大綱提案說明書》，系統闡述“黨治”方案。說明書分兩部分：

一為“原則上之說明”。有四點：（1）軍政結束轉入訓政，國民黨必須挑起訓政重任。（2）訓政要旨八個字：“以黨建國，以黨治國。”“于建國治國之過程中，本黨始終以政權之褓母自任。”以黨的力量，“掃除革命之障礙”，“造成真實之統一”，“負起訓政之全責”。（3）訓政黨治，“就黨與政府之關系言，黨必求有其完固之重心，政府必求其有適宜之組織；就權與能之關系言，黨為訓政之發動者，須有發動訓政之全權，政府為訓政之執行者，須有執行訓政之全責；就黨與政府二者在訓政時期中與人民之關系言，則黨之目的在以政權逐步授諸全國之民眾，政府之目的在于逐步受國民全體直接之指揮與監督。此三者為訓政時期建國制度上必須周顧之根本原則，缺一不可”。這是大綱“分別規定政治會議與國民政府之綱領”的原因。（4）“訓政之目的，在于憲政之完成”，而“憲政必恃訓政為階梯”。五權憲法是建國的制度。國民黨的責任“在于培植五權之基礎而期其最后之完成”。

二為“制度上之說明”。要點有五：（1）“政治會議，為全國訓政之發動與指導機關”，因此，“政治會議，對于黨為其隸屬機關，但非處理黨務之機關，對于政府為其根本大計與政策方案所發源之機關，但非政府本身機關之一，換言之，政治會議，實際上總握訓政時期一切根本方針之抉擇權，為黨與政府間唯一之連鎖”。“政治會議，在發動政治根本方案上，對黨負責，而非在黨以外也，國民政府，在執行政治方案上，對政治會議負責，但法理上仍為國家最高機關。”一句話，黨在國上，國在黨下。這就是“黨國”的內涵。（2）國民政府組織按五權制度建構。政治會議與國民政府五院“連鎖相通”，“國民政府常務委員為政治會議之當然委員”。五院分立，“以五院委員為政府委員，以政府常務委員五人分任五院之主席，合五院之組織而總稱之為國民政府，政府常務委員五人中，指定一人為政府主席，政府主席除對外為國家代表外，其權力地位莫不與其他常務委員同”。（3）因國家行政計劃與政策“必須立法、行政兩院交互決議與執行，故于立法院設置分組委員會，于行政院各部，則予以出席立法院及其分組委員會之權”。（4）司法行政與司法審判“宜分不宜合”，為使司法審判獨立，“以司法部掌司法行政事務，而以司法院掌理獨立審判之全責”。（5）考試院、監察院職在銓考、監察政府人員。

司法獨立是民主法治的重要內容。作為日本法政大學法政速成科畢業生，胡漢民應該知道，也當然知道司法獨立在民主國家的作用和重要性。但是，在他的黨治方案中，你能看到這種作用和重要性嗎？司法院院長居正也是日本法政大學法政速成科畢業生，他撰寫發表《司法黨化問題》，直接把廣州政府時代的司法黨化推向全國。他說：“‘司法黨化’一個新名詞出世以后，有些人便色然喜像是得到了奇貨一般，有些人卻又蹙然憂像是危險世界將要到來，露出不可終日的樣子。其實都是大驚小怪。在‘以黨治國’一個大原則統治著的國家，‘司法黨化’應該視作‘家常便飯’。在那里，一切政治制度都應該黨化，特別是在訓政時期，新社會思想尚待扶植，而舊思想卻反動堪虞。如果不把一切政治制度都黨化了，便無異自己解除武裝，任敵人襲擊。何況司法是國家生存之保障、社會秩序之前衛。如果不把它黨化了，換言之，如果尚容許舊社會意識偷藏潛伏于自己司法系統當中，那就無異容許敵方遣派的奸細加入自己衛隊的營幕里，這是何等一個自殺政策。”他認為，“司法黨化”是不成問題的，成問題的是怎樣才叫作“司法黨化”。按他的見解，司法黨化必須包含以下兩個意義：一、主觀方面：司法干部人員一律黨化；二、客觀方面：“適用法律之際必須注意于黨義之運用”。他解釋說，司法干部人員專指各級法院的推檢。所謂司法干部人員一律黨化，是指推檢不一定都由有國民黨黨證的人來擔任，而是要從“明了而且篤行黨義的人民中”去選任。要他們都有三民主義的社會意識。“質言之，司法黨化并不是司法‘黨人化’，乃是司法‘黨義化’。”“三民主義國家，要求每一個法官對于三民主義法律哲學都有充分的認識，然后可以拿黨義充分地運用到裁判上。”他們能夠做到：

（一）法律所未規定之外，應當運用黨義來補充它；

（二）法律規定太抽象空洞而不能解決實際的具體問題時，應當拿黨義去充實它們的內容，在黨義所明定的界限上，裝置法律之具體形態；

（三）法律已經僵化之處，應該拿黨義把它活用起來；

（四）法律與實際社會生活明顯地表現矛盾而又沒有別的法律可據用時，可以根據一定之黨義宣布該法律無效。

這就是居正所要的司法黨化。它是黨國一體、以黨治國理論的邏輯結果。這種“黨化”，“化”到臺灣，“化”到21世紀的今天。

胡漢民訓政大綱是一個全面實施孫中山黨治理念的綱領。1928年10月3日，國民黨中央常務會議通過這個《訓政綱領》。《訓政綱領》共六條，主要內容是：（1）訓政時期由國民黨的黨代會代表國民大會領導國民行使政權，黨代會閉會期間，政權托付國民黨中執委執行；（2）國民黨“訓練”國民學會行使選舉、罷免、創制、復決四項政權，國民政府則總攬行政、立法、司法、考試、監察五種治權；（3）國民黨中央政治會議指導監督國民政府重大國務的施行，修改解釋國民政府組織法。國民黨的“黨治”，通過《訓政綱領》進入實際運作。