南京國民政府《土地法》決而不行

南京國民政府于1930年6月30日明令公布由立法院起草通過的《土地法》，全文分為總則、土地登記、土地使用、土地稅、土地征收，共計5編397條，條文繁瑣冗長，有2.5萬字，其中屬于土地行政的條文占半數以上。

草擬者標榜土地法是“以總理主張為依據”，但從條文內容來看，卻是嚴重地背離了孫中山的“平均地權”綱領和“耕者有其田”的精神。

土地所有權的問題是一切土地法的根本問題，它是反映統治者立法的階級意志。該土地法第7條規定“中華民國領域內之土地，屬于中華民國國民全體。其經人民依法取得所有權者，為私有土地。”明眼一看，全國土地屬于“國民全體”是抽象的，而維護“私有土地”則是具體的。即保障地主階級土地所有權不得侵犯，承認不耕者有其田、有大量的田和耕者無地是法律所允許的。所以全文中連“耕者有其田”的字樣也沒有。即使對于私有土地有一些限制，如附著的礦物等不得私有，超過“土地面積之最高額”將依法征收等等，充其量也只不過帶有某些改良色彩而已。

《土地法》第177條規定，“地租不得超過耕地正產物收獲總額千分之三百七十五”。“出租人不得預收地租，并不得收取押租”等等。似乎體現了孫中山關于二五減租原則，保護佃農利益的主張。但是土地法沒有關于佃農地位和權利的規定，在佃農無權過問地租額，難以確定耕地正產物收獲總額的情況下，是不可能真正實現375‰(即37.5%)的最高租額和抵制預租、押租的，更不可能阻止地主撤佃。

既使如此，土地法頒布也并不打算馬上施行。該法第5條規定“本法之施行法另定之”;第6條規定“本法各編之施行日期及區域，分別以命令定之。”因而，一拖拖了5年，《土地法施行法》，經過兩屆立法院先后開會審議58次，才于1935年5月公布。但還不能立即施行，還要有“施行日期及區域”的具體命令才能執行。

此時，蔣介石在《對于解決土地問題意見》的通電中，強調“今日中國之土地，不患缺乏，并不患地主把持。統計全國人口與土地之分配，尚屬地浮于人。不苦人不得地，惟苦地不整理”。聲稱“中正對于土地政策，認為經營及整理問題，實更急于分配問題”。并三申五令“承認業主地權，保持目前農村秩序”。(《地政月刊》第1卷第11期，1933年11月)南京國民政府的有關部門則圍繞土地法中的一些規定在相互扯皮，財政部門和地政部門之間，曾發生“地籍整理”與“土地陳報”之爭，“廢止田賦改征地價稅”之爭，當年財政部長孔祥熙是最怕“土地改革”，一聽地政整理，就以財政和田賦中的問題作擋箭牌，阻撓改征地價稅，從中央到地方吵個不休。土地法尚未付諸實施，有的立法委員和政府官員索性提出：“對于私有地最高面積之限制，應予刪除”;“關于地租最高額之規定，應予刪出”等等。所以在1936年喧鬧一場的“土地法修改原則”的爭議中，竟連孫中山曾經一再強調的地價稅應采取累進稅率的原則，國民黨中央都通不過，也就可見一斑了。修正的土地法尚未頒布，七七事變爆發而又被擱置下了。

事實上，從《土地法》公布到七七事變前的七年中，土地法決而未行，農村地權日益集中，據國民黨農村復興委員會1933—1934年對陜豫蘇浙粵桂6省調查推算，3.5%的地主占45.8%的耕地，6.4%的富農占18%的耕地，19.6%的中農占17.8%的耕地，而70.5%的貧雇農僅占有18.4%的耕地。如河北新河縣團里村在1930—1934年間，無地者由8戶增為13戶，有地1—10畝的由30戶增為53戶，10—20畝的由69戶減為63戶，20—40畝的由84戶減為68戶，40—80畝的由50戶減為42戶，80—100畝的8戶無增減，100畝以上的由1戶增為3戶。再看江蘇丹陽縣，在1930年前自耕農占45%到1936年下降為30%，半自耕農由40%下降為35%，而佃農則由15%上升為35%。地租額普遍在50%左右，有的甚至高達80%，嚴重侵占佃農的必要勞動量，而且押租日益加重，預租更加盛行。

抗日戰爭期間，國民黨中央曾先后通過《戰時土地政策案》(1938年3月)和《土地政策戰時實施綱要》(1941年12月)，起了一些積極影響。但是無法制止大發國難財的軍閥官僚、地主豪紳、買辦富商等搶購地產、重租盤剝的狂潮。據1944年統計，大后方的川康滇黔甘陜寧新等省占人口不到3%的地主竟占有60%的耕地，重慶占人口2%的地主占有95.6%的土地。土地關系更加惡化，農業生產嚴重萎縮，農民無力抵御災害。1944年四川災民達2000萬，陜西300萬，鄂北300萬，河南在水旱蟲湯(恩伯)“四害”下，餓死300萬人，流離他鄉有300萬人，瀕于死亡邊緣等待救濟的有1500萬人。怨聲載道，社會動蕩。1945年5月召開的國民黨“六大”，在政治報告決議案中也不得不承認：“自(民國)19年公布土地法及24年公布施行法，迄今已及10年，多未見諸實施，此次總報告亦略未述及。此國家制定有關民生之大法誠應迅予切實執行，不容再事延緩。”

抗戰勝利，迫于形勢，南京國民政府于1946年4月29日修正公布土地法，計5編25章247條，比起舊土地法條文有所精簡，內容有所進步，注意地權調整，設法扶植自耕農，鼓勵墾殖公有土地，地價稅由比例稅改為累進稅等等，而且同日公布修正的土地法施行法。但是，萬變不離其宗，“土地私有之鐵則”不變，“為政不得罪于巨室”的原則不變，仍是繼續維護地主階級權益的立場基本不變，“甚至比較緩和得許多的限田辦法，在政務會議中還有人反對，認為不宜如此得罪地主，失掉地主對于政府的擁護”。

結果土地法修正公布還是一張空頭支票，又一次喪失了解決土地問題的大好進機，億萬人民由失望、憤怒到武裝反抗，南京國民政府終究咎由自取，被人民大革命的浪潮席卷而去。踞促臺灣一隅的國民黨人回顧大陸失敗的最大原因，“就是因為沒有能夠徹底實行土地改革”。從而“銘記大陸的慘痛經驗，銳意改進土地制度。”